倫敦治霾經(jīng)驗：立法減排與能源優(yōu)化，空氣治理與空氣凈化對國人的思考

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1952年12月，一場史無前例的倫敦霧霾奪走了超過12000余人的生命。“大霧事件”讓英國、讓倫敦蒙受痛苦和打擊，也讓英國人、倫敦人猛然警醒。18世紀中葉開始的英國工業(yè)革命，對世界近代工業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)文明具有劃時代的意義。但是，英國以及倫敦的“世界工廠”地位，長時間因大量工廠生產(chǎn)和居民生活燃煤造成空氣污染，因天氣與氣候原因大量積聚，致使環(huán)境遭到破壞、空氣受到污染，釀成重大事件。倫敦“大霧事件”及其嚴重后果改變了政府、學界和公眾輿論的看法，最終推動政府開始強力治污。此后，倫敦市政府與英國政府密切配合，采取多種手段治理霧霾，終于使倫敦重現(xiàn)藍天白云。

建設以減排為主的空氣治理法律體系

“大霧事件”爆發(fā)后，英國議會、英國政府和倫敦市政當局痛定思痛，決定首先從立法層面入手治理霧霾，并逐漸建立了一套以減排為主的完善的空氣治理法律體系。1953年初，英國議會強烈敦促政府重視倫敦霧霾事件。1953年夏，英國政府成立了專門調(diào)查倫敦“大霧事件 ”的比佛委員會（the Beaver Committee）。1954年11月，比佛委員會出臺最終報告，提議頒布《空氣清潔法案》以規(guī)范和推動霧霾治理。1956年，英國政府正式通過《空氣清潔法案》。《空氣清潔法案》主要包括4個方面的內(nèi)容：一是指定無煙區(qū)域，禁止在無煙區(qū)域排放任何煙塵；二是嚴禁居民和工廠排放黑煙；三是要求提高煙囪高度以減少低空霧霾；四是防止煤煙。法案要求管理部門在不傷害個人合理合法的自由權利的前提下，落實《空氣清潔法案》，全力改善大氣環(huán)境。

1959年，英國政府開始對《空氣清潔法案》的實施效果進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)倫敦的空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。但是，由于1956年的《空氣清潔法案》沒有涉及控制空氣中二氧化硫含量的問題，英國政府于1968年對其進行修訂，并制定了更加詳細的治理計劃。在此基礎上，英國政府于1993年對《空氣清潔法案》進行了進一步完善，明確了有效控制顆粒物、二氧化硫、多環(huán)芳烴、二惡英等污染物擴散的要求，同時允許地方政府出臺針對該地區(qū)的煙塵減少措施，使該法案成為當代英國空氣治理的法律標準。

在不斷完善《空氣清潔法案》的基礎上，英國政府進一步多方面強化其法治化減排治理方案。1974年，英國出臺《污染控制法》，1981年頒布《汽車燃料法》，1989年頒布《空氣質(zhì)量標準》，1990年出臺《環(huán)境保護法》，1991年頒布《道路車輛監(jiān)管法》，1995年頒布《環(huán)境法》，1999年頒布《大倫敦政府法案》和《污染預防和控制法案》，2008年頒布《氣候變化法案》，不斷強化和完善空氣污染治理的法律框架，還對各種違法行為進行明確的嚴格處罰，有效控制了倫敦的空氣污染。

發(fā)揮國家主導作用，出臺全社會低碳減排政策體系

縱觀倫敦霧霾治理的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，英國政府從國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和推動指導發(fā)揮了決定性作用。在政策層面，國家的主導作用體現(xiàn)在國家治理戰(zhàn)略的制定上。從1995年起，英國政府就開始制定國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，制定空氣質(zhì)量標準，并規(guī)定包括倫敦在內(nèi)的每個英國城市都要進行空氣質(zhì)量評估，將不達標的地區(qū)劃為空氣質(zhì)量管理區(qū)，強制限期達標。此后，英國政府陸續(xù)出臺一系列指導霧霾治理的政策規(guī)劃：2004年提出《能效：政府行動計劃》，2005年出臺《氣候變化行動計劃》，2006年提出《低碳建筑計劃》，2007年提出《退稅與補貼計劃》和《英國能效行動計劃2007》，2008年提出《國家可再生能源計劃》，2009年提出《低碳轉(zhuǎn)型計劃》，極大豐富和完善了倫敦的空氣環(huán)境治理體系，明確了城市環(huán)境治理的具體行動方向和目標。例如，英國政府2009年的《低碳轉(zhuǎn)型計劃》明確規(guī)定，到2020年，英國的碳排放量比1990年減少34％，推動120萬人從事綠色產(chǎn)業(yè)，對700萬棟房屋進行節(jié)能改造，對150萬戶家庭實現(xiàn)自產(chǎn)自用清潔能源進行政府補助，力爭實現(xiàn)40％的電能產(chǎn)自低碳能源、新汽車的平均碳排放量減少40％。英國政府的這些戰(zhàn)略規(guī)劃對倫敦的空氣環(huán)境治理工作起到了很大的指導和推動作用。

英國政府在出臺國家戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，對倫敦等地的地方治污行動提供了大量的和全方位的資金、技術支持。2009年，英國政府撥款32億英鎊對居民住房進行新能源改造，凡是主動在自家住房中安裝清潔能源設備的家庭均可得到資金補助，約有700萬家庭因此完成了清潔能源改造，整體上減少了污染氣體的排放。同年，英國政府提出“碳預算”，確定碳排放上限，為達此目標，英國政府在與低碳經(jīng)濟直接相關的產(chǎn)業(yè)上增加104億英鎊投資，協(xié)助經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領域減少碳排放，在很大程度上協(xié)助倫敦減少了空氣污染。除此之外，英國政府還成立了很多專項基金，用于支持全國和倫敦市的空氣環(huán)境治理。例如，英國政府利用每年6600萬英鎊的氣候變化稅作本金，投資成立了商業(yè)化運作的“碳基金”，有力推動了英國工商部門和公共領域的減排以及對可再生能源等碳替代技術的投資。2008年，英國政府成立“環(huán)境改善基金”，支持低碳能源和高能效技術的開發(fā)和布局，鼓勵與環(huán)境相關的能源技術國際合作。2010年，英國政府成立“綠色能源基金”，強化對綠色運輸及其替代能源的投資，推動運輸系統(tǒng)改用清潔燃料，提升風能、潮汐能和太陽能的利用率。

英國政府在國家戰(zhàn)略框架之下，充分利用氣候變化稅和排放貿(mào)易機制等政策工具，以及低碳生產(chǎn)、低碳交通、低碳生活等專項治理規(guī)劃，構建起相互促進的政策協(xié)調(diào)體系，形成了政府主導的、市場導向的、企業(yè)和公共部門以及社區(qū)居民等全社會共同參與的“低碳經(jīng)濟”行動框架，取得明顯成效。

大力采取能源結構調(diào)整和抑制燃油機動車發(fā)展等措施

首先是調(diào)整能源結構，發(fā)展低碳清潔能源。倫敦“大霧事件”爆發(fā)期間，每天排向空中的煙塵達到1000噸、二氧化碳2000噸、鹽酸140噸、氟化物14噸、二氧化硫370噸。根據(jù)倫敦環(huán)境監(jiān)測部門的分析，這些排放污染物主要來源于工業(yè)生產(chǎn)和家庭生活用燃煤，所以，控制燃煤排放、改用清潔能源成為當時治污的主要方向。據(jù)此，倫敦市政當局規(guī)劃了嚴禁燃煤排放的“煙塵控制區(qū)”，控制區(qū)內(nèi)的能源供應通過無煙燃料解決，包括改用無煙煤、電和天然氣等。市區(qū)使用燃煤發(fā)電的熱電廠和作為排放大戶的重工業(yè)企業(yè)全部遷出市區(qū)，市區(qū)和郊區(qū)的所有生產(chǎn)企業(yè)禁用煤炭和木柴作燃料，使用其他燃料產(chǎn)生的廢氣也必須經(jīng)過凈化處理且達標后才能向外排放。控制區(qū)內(nèi)采取集中供暖措施，禁止居民個人使用燃煤鍋爐取暖。社區(qū)居民禁止使用燃煤灶具，政府發(fā)放補貼幫助居民對原有灶具進行清潔化改造。與此同時，為動態(tài)掌握空氣治理狀況，英國政府還建立了覆蓋全國的大氣監(jiān)測網(wǎng)，對倫敦等地的空氣質(zhì)量進行實時抽樣檢測。 隨著上述治理措施的持續(xù)改進和不斷落實，英國的能源結構不斷優(yōu)化。到1965年，英國的燃料中煤炭占比下降為27％，電和氣體燃料占比上升為％，燃料油占比達到43％。到1980年，煤炭占比進一步下降為5％，且僅限遠郊地區(qū)使用，電和氣體燃料占比提高到51％，燃料油比例下降為41％。2009年，英國政府提出低碳經(jīng)濟發(fā)展國家戰(zhàn)略，大力開發(fā)和推廣新能源，計劃到2020年可再生能源占比上升到15％ 左右。英國政府對清潔能源的大力開發(fā)和推廣使用，從根本上緩解了污染氣體排放和空氣污染問題。截至2016年10月，倫敦空氣中的一氧化碳、二氧化硫、臭氧等有毒氣體含量均處于安全標準以下，盡管非毒性顆粒和PM10超標時間很難滿足全年不超過18小時的歐盟標準。

其次是抑制私人燃油機動車發(fā)展，減少尾氣污染。從20世紀80年代開始，倫敦的機動車數(shù)量急劇增加，不僅導致了嚴重的交通擁堵，還帶來了嚴重的尾氣污染。對此，倫敦市政當局決定重拳治理，其方法主要是在提供綠色的替代性出行方式的同時，壓縮私人燃油機動車發(fā)展空間。具體做法為：一是調(diào)整路權分配，例如規(guī)劃專門的公交車道、自行車道和步行道，鼓勵居民采用公交、自行車方式出行；二是擴大倫敦地區(qū)私家車的交通限行區(qū)域；三是提高市區(qū)停車費，從2000年起倫敦市區(qū)的免費停車場全部改為收費停車場；四是征收“擁堵費”，減少燃油機動車上路次數(shù)。這些措施有效減少了私人機動車的增長速度和出行時間，減少了尾氣污染。

2006年，倫敦市政府又頒布了《交通2025——發(fā)展中世界城市的交通愿景》方案，對燃油私家車發(fā)展提出了更加嚴厲的限制措施：20年內(nèi)減少私家車流量9%、每天進入市內(nèi)擁堵收費區(qū)的車輛減少6萬輛次，廢氣排放降低12%。同時，倫敦大力推廣電動汽車，到2015年建成電動汽車充電裝置萬套，對電動汽車買主實行高額返利、免交汽車碳排放稅、免費停車等優(yōu)惠政策。這些政策有效抑制了私人汽車的無序發(fā)展，減少了汽車尾氣對空氣的污染。

倫敦霧霾治理經(jīng)驗對北京的啟示

2014年2月，習近平總書記對北京霧霾治理工作作出指示，要求從壓減燃煤、嚴格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點領域，嚴格指標考核，加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認真進行責任追究，切實做好霧霾防治工作。根據(jù)這一指示精神，北京市政府高度重視，做了大量工作，取得了一定成效。但是，北京的空氣污染依然形勢嚴峻，霧霾防治任務仍然十分艱巨。

有關研究資料顯示，北京霧霾的成因與當前中國的工業(yè)化發(fā)展模式和發(fā)展程度密切相關。據(jù)有關資料介紹，北京市霧霾約有60%來源于燃煤、機動車燃油、工業(yè)用燃料等的燃燒過程，23%來源于基建工地和工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的揚塵，17%來源于有機溶劑使用及其他因素。這意味著，習近平總書記提出的霧霾治理方向是完全正確的，而且，北京霧霾的成因與當年倫敦霧霾的產(chǎn)生原因大同小異，英國政府和倫敦市的治理經(jīng)驗可供北京借鑒。

首先，英國政府的嚴格法制化治理模式值得學習。英國治理倫敦霧霾的根本，是陸續(xù)構建起一套完備的法律體系，從禁止霧霾排放（治標）逐漸到禁止霧霾產(chǎn)生（治本）的各個方面，提出治理方向明確和極具可操作性的解決辦法，加之獎懲并用、嚴格執(zhí)法，起到了很好的持續(xù)性效果。目前，我國已經(jīng)頒布了很多關于大氣和環(huán)境治理的法律，北京市也頒布了《北京市大氣污染防治條例》（2014）等地方性法規(guī)，為北京霧霾的法治化和規(guī)范化治理打下了很好的基礎，但仍有很大改進空間。借鑒倫敦經(jīng)驗，北京市應盡快出臺空氣和環(huán)境治理法律的實施細則，明確和細化具體的執(zhí)法操作方案，并適當加大處罰力度，提高污染成本。另外，針對霧霾治理，組織和建立更加專業(yè)的執(zhí)法隊伍，以做到嚴格有效執(zhí)法和監(jiān)督。

其次，英國政府制定的國家戰(zhàn)略和政策協(xié)調(diào)體系值得參考。英國政府制定的國家戰(zhàn)略和政策體系的核心，就是明確和細化大氣治理的國家標準，出臺目標統(tǒng)一且協(xié)調(diào)配合的整體行動計劃，并通過財政支持和多種融資渠道幫助工商企業(yè)和社區(qū)居民減排。與此類似，我國也已出臺了很多污染物排放的標準，如《石油煉制工業(yè)污染物排放標準》、《石油化學工業(yè)污染物排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》和《火電廠大氣污染物排放標準》等，2016年開始實施的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》也明確規(guī)定了空氣中各種污染物的最高濃度限值。但是，各種污染排放企業(yè)按標準排放后累加的空氣污染物濃度仍可能高于（甚至嚴重高于）環(huán)境空氣質(zhì)量標準的濃度限制，形成嚴重空氣污染。借鑒倫敦霧霾治理經(jīng)驗，北京應通過以下方式解決這一矛盾：一是將主要污染企業(yè)和排放大戶遷出北京城區(qū)分散安置，并且使其盡量遠離北京和其他城市的城區(qū)；二是將北京城區(qū)（六環(huán)以內(nèi)）設定為禁止排放區(qū)，嚴厲禁止一切超標準排放行為，并確保各單位按標準排放的污染物累積濃度不超過空氣質(zhì)量標準的上限值；三是進一步通過財政預算、退稅和多種融資渠道推動北京市能源結構繼續(xù)優(yōu)化，鼓勵和支持北京市各行業(yè)進行清潔能源改造。根據(jù)倫敦霧霾的治理經(jīng)驗，能源結構優(yōu)化主要是大力減少煤炭占比、增加電能和氣體燃料占比，并大力開發(fā)和利用可再生能源，如風能、氫能和太陽能等。同時，大力支持和幫助各企事業(yè)單位完成能源使用的升級改造，確定具體任務目標和落實辦法。

最后，倫敦市大力抑制私人燃油機動車發(fā)展以減少尾氣污染的做法也值得借鑒。北京市應在目前突出強調(diào)和優(yōu)先發(fā)展公共交通運輸和鼓勵自行車出行的基礎上，加大電動汽車推廣力度，進一步通過高額返利、免交汽車稅、免費上牌和免費停車等優(yōu)惠政策，鼓勵個人選擇購買電動汽車，并通過大力發(fā)展充電樁解決用戶的后顧之憂。另一方面，應在全市增設電動汽車聯(lián)網(wǎng)租賃站點，鼓勵居民通過租用公共電動汽車解決個性化出行需求，在減少機動車保有量和道路擁堵的同時，減少尾氣污染。